Sistema electoral: ¿cambiar representación por gobernabilidad?

Hoy Chile está evidenciado una serie de problemas: económicos, de convivencia cívica, migratorios y de seguridad pública, y un largo etcétera. Pero, quizás, uno de los problemas más importantes que tiene el país, y que a su vez ha recibido escaso espacio en el debate público y en la prensa, es la disfuncionalidad del sistema político y del sistema electoral. De hecho, existen hoy académicos que señalan que uno de los grandes desafíos de nuestra sociedad sería de gobernabilidad política y capacidad de generar acuerdos o pactos entre partidos; y que este problema radicaría en el sistema electoral, por lo cual debiera ser modificado (CEP, 2021). De cara al sistema actual, investigadores del Centro Faro UDD incluso han señalado que «el sistema electoral del Congreso no da para más (…). Esta es la situación que atraviesa Chile hoy. Un gobierno minoritario y un Parlamento fragmentado. Este sistema no da para más» (Raveau y Silva, 2022).

El sistema electoral que se mantuvo vigente en Chile desde las elecciones parlamentarias de 1980 hasta el 2015 era un sistema de elección binominal, que favorecía la generación de acuerdos y que, por lo tanto, garantizaba un cierto grado de gobernabilidad política. Sin embargo, en el año 2015, a partir de las fuertes críticas al sistema por falta de representatividad, la entonces Presidenta Michelle Bachelet promulgó una reforma electoral que sustituyó el sistema binomial imperante por uno de carácter proporcional, que comenzó a implementarse desde las elecciones del 2017 hasta la fecha. Pero este nuevo sistema ha traído consigo otra batería de problemas, como, por ejemplo, que se ha visto disminuida la capacidad de poder llegar a grandes acuerdos, puesto que la proporcionalidad más bien ha promovido la fragmentación política mediante el establecimiento de pequeños partidos de nicho, cada uno con agendas políticas que a ratos son incompatibles con la generación de acuerdos.

Pues bien, Nohlen (2006), en su ensayo «La reforma del sistema binominal desde una perspectiva comparada», discute sobre la importancia del sistema electoral, el análisis correcto que se debiera seguir cuando se piensa en reformarlo, así como también analiza los efectos del sistema binominal en Chile, poniendo sobre la mesa los efectos tanto positivos como negativos de este sistema en el país.

Con respecto al análisis del sistema, Nohlen señala que el debate de los sistemas electorales históricamente ha estado marcado por la discusión entre los dos tipos básicos de sistemas, que son: por un lado, la representación por mayoría y, por el otro, la representación proporcional, además de estar enfocados a nivel normativo entre los distintos sistemas electorales. Hay tres puntos distintos que se deben considerar al analizar cuál es el mejor sistema electoral: 1) se debe comprender que no existe un sistema electoral perfecto o un best system, algunos académicos se enfocan en lo teóricamente ideal, cuando se debe tener en cuenta la diferencia entre el mundo teórico y empírico –como diría Voltaire: «Lo perfecto es enemigo de lo bueno»–; 2) el mejor sistema electoral (en el mundo real) es entonces el que se adapta al tiempo y al lugar, al tener en cuenta el contexto histórico y político del país, permitiendo con reformas y adaptabilidad diseñar un sistema electoral que rinda en el país a medida que este va mutando; y 3) que la decisión sobre los sistemas institucionales la toman los legisladores.

Nohlen (2006) apunta a los cinco criterios que se debiesen tener al momento de evaluar los sistemas electorales: 1) representación; 2) concentración y efectividad; 3) participación; 4) simplicidad; y finalmente 5) legitimidad. Ahora bien, ¿qué análisis y conclusiones se pueden extraer a partir de lo teórico y qué debiesen tener en cuenta en lo práctico para el debate del sistema electoral en el Chile actual? Nohlen (2006) señala que se plasman resultados positivos del sistema binominal mientras estuvo vigente, y que debemos comprender que este sistema fue diseñado para dar –sobre todo– gobernabilidad política al sistema y, en menor medida, representatividad. Es más, pareciera que, al seguir los puntos teóricos anteriores, el sistema binominal no era tan desastroso, ya que cumplía –no a la perfección– con los criterios para individualizar cuál es el mejor sistema electoral en la práctica; sin embargo, cabe advertir que hubo falencias en el diseño del sistema binominal que lo llevaron a su fin, tales como la personalización de la política, el distritalismo y el continuismo. El binominal fue reformado y hoy tenemos uno de tipo proporcional (estilo D’Hondt) que busca dar mayor representatividad a los ciudadanos, a diferencia del sistema binominal que buscaba gobernabilidad.

La disyuntiva o el tradeoff, entonces, pareciera ser bien claro: abandonamos la estabilidad y la gobernabilidad para poder ganar mayor representación, ya que el sistema electoral actual promueve la representación política a través de la fragmentación de pequeños partidos y desgranando a las coaliciones en pequeños grupos que (supuestamente) representarían mejor a la ciudadanía. No obstante, esto trae un problema: con la fragmentación aumentan los costos de transacción políticos. Como sabemos gracias al Premio Nobel de Economía Ronald Coase (Coase, 1960; Coase, 1991), mientras más fragmentación hay (y mientras más elementos heterogéneos hay en una transacción), mayores serán las fricciones y los costos para poder llegar a acuerdos, haciendo que negociaciones y arreglos colectivos fracasen debido a los altos costos de negociación. Justamente esto pareciera haber ocurrido con el actual sistema electoral.

«En síntesis, nuestro sistema electoral pareciera que no se adecua al contexto político que hoy vive el país y necesita de una reforma que transe algunos grados de representatividad por más estabilidad y menos fragmentación».

Es aquí donde surge la interrogante actual: el sistema electoral que hoy tenemos, ¿se adecua al contexto actual de Chile? ¿Necesitamos hoy un sistema electoral que dé más representatividad en desmedro de perder gobernabilidad y perder capacidad de generar coaliciones estables? Nohlen (2006) menciona que el diseño de los sistemas electorales está relacionado con metas multidimensionales, sin embargo, cada una de las exigencias hacia las funciones están relacionadas entre sí. En este sentido, y en conexión con las ideas de Coase, tenemos un tradeoff o disyuntiva electoral: se entiende que no se puede alcanzar en su totalidad las distintas funciones de los sistemas electorales, pues, si se aumenta la función de representación, se puede bajar en la función de estabilidad y viceversa; y así se da también con otras funciones como la gobernabilidad.

Por tanto, hoy nuestro sistema electoral provee ciertos niveles de representatividad, pero en desmedro de no estar generando niveles saludables de gobernabilidad –esto está relacionado también con la crisis de legitimidad de las instituciones y la escasa capacidad de tener gobiernos estables que no sean minoritarios–. En síntesis, nuestro sistema electoral pareciera que no se adecua al contexto político que hoy vive el país y necesita de una reforma que transe algunos grados de representatividad por más estabilidad y menos fragmentación. Sin embargo, la discusión sobre el sistema electoral había quedado marginada del debate público hasta hace poco. Esto cambió gracias al debate sobre la nueva Constitución, lo cual es positivo, pues, a partir de las discusiones de ingeniería electoral, se puede dar respuesta a las profundas problemáticas políticas que tiene hoy nuestro país y que están siendo desatendidas.

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Columna escrita por Pablo Paniagua, investigador senior FPP y Melanie Ballesteros, pasante de investigación FPP.