Descentralizar o no descentralizar, esa es la cuestión

Sabemos que la descentralización es un elemento esencial para el fortalecimiento de las regiones y la distribución del poder, dos cuestiones de las cuales Chile ha carecido históricamente. No obstante, estos no son los únicos objetivos de la descentralización. Por un lado, la descentralización y la distribución del poder tienen un aspecto fundamental para el desarrollo de una democracia sana (por ejemplo, los balances de poderes tanto horizontales como verticales) y en su capacidad de limitar el poder político fragmentándolo, ya que, si este se distribuye de forma equitativa y territorialmente, y con similares facultades, será entonces más difícil para unos pocos hacerse con el poder e imponer agendas que vayan en desmedro del resto de las personas. En simple, la fragmentación del poder en regiones o en estados federales es beneficiosa porque dificulta la obtención de una gran porción del poder de manos de los políticos.

En todo este sentido anterior, la Convención Constitucional (CC) apareció como una posible oportunidad para conseguir estos deseados objetivos. Por desgracia, sus actos recientes nos hacen sospechar que esta será una oportunidad perdida, debido a que la CC está promoviendo reformas que atentan contra una buena descentralización del poder por tres grandes motivos.

En primer lugar, el unicameralismo —que parece ser tendencia mayoritaria al interior de la Convención— está lejos de ser una herramienta eficiente para la descentralización responsable, sobre todo en un sistema proporcional, que tiende a sobrerrepresentar a las regiones de mayor población (por ejemplo, Valparaíso, Metropolitana y Biobío). Lo anterior se traduce en una mayor concentración del poder en una sola cámara sobrerrepresentada por ciertas regiones que tendrán mayor poder de decisión colectivo y mayor capacidad de forzar a las regiones minoritarias a seguir una sola visión de una sociedad buena. En suma, todo lo contrario a la descentralización.

En segundo lugar, optar por una completa autonomía de las regiones —sin contrapesos a distintos niveles de gobernanza— puede ser un experimento riesgoso que resulte muy mal. Esto es debido a que, si bien se puede otorgar un mayor grado de autogobierno y autogestión a las regiones, si esto es llevado al extremo de una autonomía sin contrapesos, también puede producir una profunda fragmentación respecto a las políticas públicas nacionales, creando así en la región una burbuja de poder intrascendente y, en todo el país, un conjunto de islas desconectadas que hacen la política pública nacional difícil de implementar. En otras palabras, ¿se imaginan lo que sucedería en un Chile fragmentado y con regiones autónomas, con distinto sistemas jurídicos, cuando ocurra un próximo terremoto como el del 2010? Además, los magros beneficios que traería consigo la “federalización” de Chile serían ínfimos en comparación con el alto costo económico de implementar tal nivel de burocracia regional a lo largo de todo el país.

Con todo, avanzar hacia un Estado Regional tiene una serie de implicancias que no han quedado del todo claras en el debate. La descentralización es mucho más que solo compartir competencias desde el poder central hacia las regiones, lo que no permite un desarrollo acorde al territorio, y es mucho menos que la completa autonomía, que genera una fragmentación total del país, favoreciendo a los grandes centros urbanos. La descentralización positiva requiere de un conjunto compartido de reglas, de sano equilibrio de poderes, contrapesos y de una colaboración a distintos niveles de gobernanza pública para que funcione correctamente; de lo contrario, hablamos solo de islas fragmentadas que destruirían el concepto de nación.

Tercero, otro de los aspectos clave de un Estado Regional es la capacidad legislativa que se les reconoce a las regiones, lo que se traduce en que se les faculta a generar sus propias normas jurídicas, las que están al mismo nivel jerárquico que las leyes nacionales como fuente de derecho. Esto, en teoría, no es una propuesta del todo negativa, siempre y cuando vaya en la línea de las legislaciones concurrentes, de las cuales tenemos varios ejemplos en Derecho comparado. Una legislación concurrente significa que no exista autonomía legislativa regional absoluta, sino que las leyes nacionales establezcan las bases de una determinada política pública, y que luego le entregue un mandato a las leyes regionales para que adapten estas normas a la realidad territorial, respetando ciertas bases de común acuerdo.

Ahora bien, desde la Convención surgió la propuesta de creación de un Consejo Territorial, que trabaje junto con Asambleas Legislativas Regionales. A pesar de que este nuevo organismo iría en reemplazo del Senado, este no heredaría sus facultades, ya que solo discutiría leyes regionales de carácter presupuestario, cuestión que hace imposible, en la práctica, que las regiones tengan efectivamente mejor representación, ya que carecerían de protagonismo en la discusión nacional. A pesar de ser un innovador intento de descentralización para nuestra cultura republicana, este quedó a medio camino, ya que se rechazó la facultad legislativa de las Asambleas Legislativas Regionales, lo que le quita un importante rol y, en definitiva, su fundamento. La norma se reformuló y matizó la potestad legislativa, la que se traduce en que podrán solicitar al Consejo Territorial la delegación de la facultad legislativa solo para aquellas materias de interés regional. Además, tendría facultades fiscalizadoras respecto del gobierno regional. Es decir, se sigue centralizando el poder, el que recaerá en el Consejo Territorial y las Asambleas Legislativas Regionales carecerán de incidencia real.

Entonces, este pequeño atisbo de prudencia bicameral escondía detrás un voladero de luces. Este bicameralismo asimétrico no tiene nada de bicameral, ya que, en la práctica, el Consejo Territorial no tendría ningún tipo de relevancia legislativa, y mucho menos funcionaría como un contrapeso para el poder político. Además, si consideramos que las Asambleas Legislativas Regionales carecerían de facultades legislativas, las regiones no tendrían poder alguno en la política nacional, y mucho menos podrían sentir que tienen capacidad de contrapeso político frente a los poderes centrales. Si solo van a discutir cuestiones presupuestarias, cuya ejecución se delegarían al Gobierno Regional, esto hace que esta nueva orgánica estatal sea irrelevante e innecesaria, y solo ayuda a acrecentar este aparataje estatal ineficiente.

En síntesis, este modelo de bicameralismo asimétrico con un presidencialismo “atenuado” puede terminar en una fórmula bastante ineficiente. Si el Consejo Territorial carece de competencias legislativas importantes y se radican todas aquellas en el Congreso Plurinacional, tendremos un desequilibrio peligroso que haría perder el sentido de esta reforma institucional. Si en el intento de dotar de nuevas facultades a esta especie de nueva segunda cámara, significa quitarle aquellas que le son más propias de un proceso legislativo, será un mero adorno. Y, si le sumamos el hecho que las Asambleas Regionales no tendrán facultad legislativa propiamente tal, esta reforma institucional no aportará absolutamente nada a la distribución del poder.

Es necesario respetar los principios fundamentales de una institucionalidad como la que se quiere implementar, otorgándole las competencias que les son propias y no inventar modelos ilusorios que solo nos llevarán al crecimiento innecesario del aparataje estatal, dejándonos así presos de la ineficiencia propia de la burocracia estatal fragmentada y de un poder centralizado sin precedentes. Todavía tenemos tiempo de enmendar el rumbo.