Riesgos y amenazas en la reforma de pensiones

La reforma previsional impulsada por el Gobierno de Gabriel Boric avanza lentamente su tramitación en el Congreso. La batalla por sacar adelante una reforma que aumente significativamente las pensiones (tasas de reemplazo y cobertura) ha sido larga y ardua, por lo cual reconocemos la importancia de que esta vez sí pueda llegar a un buen puerto. Desde hace décadas que en el país se han hecho estudios serios con el objetivo de mejorar las pensiones. De hecho, el mismo ministro de Hacienda Mario Marcel, en el 2006, lideró una comisión de expertos con el objetivo de proponer mejoras al sistema, abordando tempranamente ajustes que aún no se han realizado –como por ejemplo aumentar la edad de jubilación de las mujeres–. No obstante, por falta de voluntad política, el país no ha sido capaz de sacar adelante una reforma que realmente subsane los problemas de fondo del sistema. Bajo esta mirada, legislar con éxito una reforma previsional es hoy un imperativo. Sin embargo, la reforma actual posee una serie de aspectos que arriesgan tener efectos adversos sobre distintos ámbitos de la economía, incluyendo las pensiones mismas.

«La reforma actual posee una serie de aspectos que arriesgan tener efectos adversos sobre distintos ámbitos de la economía, incluyendo las pensiones mismas».

Sabemos que los sistemas económicos y sociales son sistemas complejos (Hayek, 1964), análogos en este aspecto a los sistemas ecológicos, en donde, al afectar una determinada parte del sistema, podríamos además estar afectando sin saberlo otras partes importantes del mismo. Algo análogo podría ocurrir con la reforma de pensiones, al afectar otras áreas del sistema económico. En particular, existen tres alertas que se encienden razonablemente con la reforma previsional. Estos riesgos versan sobre (1) la gobernanza estatal de los fondos de pensiones; (2) el inversor público propuesto y sus riesgos de captura; y (3) los efectos en la informalidad laboral que arriesga la reforma. 

Desde luego, las alertas aquí enunciadas no apuntan precisamente a los fines que busca esta reforma (los cuales compartimos), sino que a los medios o herramientas de política pública que fueron escogidos para alcanzarlos. Por ello, resulta fundamental que estos riesgos sean atendidos oportunamente, realizando los ajustes necesarios para avanzar hacia una mejor reforma que mejore las pensiones de los chilenos.  

Riesgo 1: Administrador de Pensiones: ¿La monopolización se volvió eficiente?

Uno de los actores centrales de la reforma es la creación del Administrador Previsional Autónomo (APA), institución que estará encargada de las tareas de soporte y administración del sistema de pensiones, tales como: el pago de los beneficios, atención de afiliados, recaudación de las cotizaciones, entre otras. Esta entidad, de facto, desplazará a los actores privados que hoy cumplen este rol, constituyéndose como un monopolio en este giro tan relevante. Los defensores de esta nueva institucionalidad –como el superintendente de Pensiones Osvaldo Macías– sostienen que habrían economías de escala relevantes para ser aprovechadas, por lo cual tendría razonabilidad económica que las tareas relacionadas tanto al soporte como a la administración del sistema sean concentradas y realizadas por un único actor estatal, atendiendo al total de afiliados, en lugar de que muchos actores privados lo hagan por su propia cuenta.

Sin embargo, aquella argumentación pasa por alto dos aspectos relevantes. En primer lugar, se pasa por alto que a los eventuales ahorros generado por las economías de escala habrá que descontarles los nuevos gastos de dicha entidad APA, con cargo a impuestos generales, que implica la creación de un nuevo organismo público, asumiendo los costos de personal, los costos de una nueva burocracia, costos de administración, infraestructura, entre otros. En segundo lugar, no resulta del todo claro que el nuevo Administrador estatal, actuando en condiciones de monopolista, asegure contar con la capacidad para atender al gran número de afiliados que hoy atienden las distintas instituciones privadas de administración de fondos en forma descentralizada. Podrían existir riesgos de logística, problemas de gestión, y posibles cuellos de botella en la atención a los clientes (sobre todo ante la eventualidad de nuevos retiros al sistema). Si hasta ahora las instituciones privadas han demostrado poder realizar las tareas de atención a los afiliados, pago de pensiones y recaudación de las cotizaciones sin mayores problemas y generando utilidades aún con menores economías de escala, ¿por qué se propone, más allá de discutibles ganancias de eficiencia, arrebatarles aquella función y reemplazarlas por un monopolio estatal?

Riesgo 2: El Inversor de Pensiones Público y los riesgos de captura

Otros de los elementos centrales de la reforma es la creación del denominado Seguro Social, el cual es el fondo colectivo que se creará a partir del aporte extra de los empleadores, el cual será equivalente al 6% del salario bruto de los trabajadores, y aquellos recursos de las cuentas individuales de quienes voluntariamente así lo decidan. Aquellos recursos se registrarán en una cuenta nocional. Esto cambiaría drásticamente la lógica actual en donde las cotizaciones se destinan a cuentas individuales de los propios cotizantes. A diferencia de las cuentas individuales actuales, las cuentas nocionales no garantizan ni propiedad ni exigibilidad por parte de los futuros pensionados. Dicho de otra forma, dichas cuentas nocionales diluyen los actuales derechos de propiedad sobre los fondos de pensiones de los trabajadores, dejándolos más ambiguos y menos exigibles.

Además, la reforma también contempla la creación del Inversor de Pensiones Público y Autónomo (IPPA), que será el ente estatal encargado de invertir los fondos tanto del Seguro Social como aquellos de las cuentas de capitalización individual. Este Inversor Público está contemplado en la reforma como la opción por defecto para las futuras cotizaciones una vez que la ley entre en vigencia (Informe de Impacto Regulatorio del Proyecto de Ley, página 14), constituyendo así un nudge institucional (o empujón de comportamiento) para que la proporción de recursos previsionales administrados por el Estado sea cada vez mayor, no por elección explícita de los cotizantes, sino por mero defecto institucionalizado en la ley.

La principal alerta que levanta esta nueva institucionalidad tiene relación con los riesgos de gobernanza, conflictos de interés y autonomía que implican que el Estado pase de tener un rol regulador a tener un rol activo en materia de inversión de recursos previsionales. La administración de fondos previsionales por parte del Estado abre la puerta a eventuales dinámicas de rent seeking y de presiones de grupos de interés (Becker, 1983; Tullock, 2005), los cuales potencialmente tratarán de capturar al inversor para que apueste por determinadas empresas o industrias para promover intereses particulares, grupos políticos o perseguir metas ajenas a los intereses de la población (Olson, 2022). Por ejemplo, no sería extraño que las inversiones se comiencen a concentrar mucho más en la industria local en desmedro de inversiones en activos extranjeros. Estas dinámicas de captura política del inversor estatal constituirían una acción en contra de los intereses de los futuros pensionados toda vez que implican desaprovechar mayores rentabilidades. En esta línea, la experiencia internacional sobre fondos de reservas de pensiones muestra que países como Australia, Canadá o Nueva Zelanda, que no establecen restricciones sobre la composición de sus carteras de inversión, logran una rentabilidad superior (de 11% anual), que países como Estados Unidos, que solo invierte en deuda y bonos de su propio gobierno, o Portugal, que establece un mínimo del 50% de los fondos a ser invertidos en títulos del Estado portugués, los cuales logran una rentabilidad menor, en torno al 4% (ver aquí). Privilegiar la inversión nacional de fondos de pensiones sin fundamentos en rentabilidad, le costará a los cotizantes una parte no despreciable de su pensión futura, exacerbando aún más el problema original de nuestro sistema (bajas pensiones). Además, el cambio de lógica desde las cuentas individuales actuales hacia cuentas nocionales tampoco cierra del todo la puerta a que los fondos sean destinados a fines distintos a los contemplados inicialmente.

Para que los riesgos mencionados no se lleguen a materializar, se ha dicho que bastaría con garantizar la autonomía de este nuevo ente a nivel constitucional, blindando de esta forma a la institución de las eventuales presiones coyunturales, tal como ocurre con el Banco Central. Sin embargo, la comparación con el Banco Central no es del todo precisa, pues una institución que administra fondos previsionales responde a presiones políticas de distinta naturaleza a las que responde un Banco Central. En el caso del Inversor Público, su tarea involucra decisiones sobre redistribución de recursos hacia un grupo particular de la población (chispa esencial de presiones); en contraste, la tarea del Banco Central no tiene impactos directos sobre un grupo específico y delimitado de la población, sino que sus acciones repercuten de manera transversal en la economía, por lo que las presiones de grupos de interés son muy superiores en el primero que en el segundo.

De esta forma, vale la pena analizar el caso a través de una lógica de acción colectiva (Olson, 2022). En el caso del Inversor Público, sus decisiones tienen lógicas que afectan a grupos más concentrados y acotados, por lo que podrían incentivar la formación de nuevos grupos cazadores de rentas; mientras que la política monetaria del Banco Central tiene lógicas más dispersas que afectan a toda la población, por lo que se hace más difícil la formación de grupos de interés asociados a la política monetaria. La teoría económica nos sugiere entonces que será altamente más probable que un grupo de interés se organice para presionar al nuevo Inversor Público de Pensiones Autónomo (IPPA) –sea para pedir mayores rentabilidades para su pensión o exigiendo orientar las inversiones de los fondos hacia empresas o industrias específicas–, que distintos sectores de la economía se coordinen para presionar al Banco Central en respuesta a una subida de tasas de interés. La lógica de la acción colectiva del economista Mancur Olson (1971) muestra que los grupos más reducidos y que tienen la posibilidad de privatizar las potenciales ganancias de ejercer presión, tienen un mayor poder de influencia en las decisiones públicas que aquellos más grandes, y es probable que esta vez no sea la excepción con nuestras pensiones.

Por lo demás, cabe recordar que la Ley Orgánica Constitucional de 1989, que dio autonomía al Banco Central, se fundó en el espíritu de impedir las posibilidades de financiamiento al Ejecutivo, que hasta 1973 había constituido uno de los causantes principales de nuestra incontrolable inflación. Por el contrario, el espíritu de la actual reforma previsional es completamente opuesto: no se trata de atar al Estado al mástil (como nos enseña Ulises en la Odisea), sino de entregarle mayores espacios de poder y decisión sobre los fondos previsionales de todos los cotizantes.

Riesgo 3: Efectos sobre informalidad

Otro aspecto inquietante sobre la reforma son los efectos que esta tendría sobre la informalidad laboral en Chile. Esto puesto que un incremento en las tasas de cotización (aunque necesarios para aumentar las pensiones) siempre aumenta los costos de contratación y, por tanto, afecta la decisión entre cotizar o volcarse al empleo informal, eludiendo la carga que implica aquella mayor cotización. Para estos efectos, no es inocuo cual sea el destino contemplado para los puntos extras de cotización. La magnitud del efecto en el empleo informal dependerá en gran medida de cómo evalúen las personas la relación existente entre sus aportes al sistema previsional y los beneficios esperados en base a aquel aporte. Si el trabajador estima que la mayor cotización no tendrá un efecto importante y directo en una mayor pensión, es probable que opte por no cotizar, y más aún si advierte que siempre tendrá la posibilidad de recibir una pensión básica independiente de cuanto haya cotizado a lo largo de su vida laboral.

Y, en esta dimensión, los 6 puntos extras de cotización propuestos arriesgan tener un impacto negativo sobre el empleo formal. En particular, aspectos como que aquellos recursos serán destinados a cuentas nocionales (y no a cuentas individuales con propiedad y exigibilidad), supondrán un factor relevante que podría empujar a una parte no menor de la población efectivamente a decidir no cotizar a través del traspaso al empleo informal. Dicho en simple, la reforma de pensiones genera mayores ambigüedades y riesgos respecto a los futuros derechos de propiedad de las pensiones de los cotizantes y de nuestros ahorros –debido a las cuentas nocionales y a las posibles capturas políticas del inversor público–, lo que podría incentivar a las personas a ver dichas cotizaciones más como un impuesto al trabajo que como un aporte efectivo para su jubilación. Todo esto podría volcar la balanza hacia que las personas decidan salirse del sistema de pensiones al trabajar de manera informal, exacerbando otro de los grandes problemas que tiene nuestra economía: la creciente informalidad del mercado laboral y su baja productividad (ver aquí). El desafío entonces para la reforma es precisamente fortalecer los derechos de propiedad y fortalecer la relación entre los aportes al sistema y los beneficios esperados, promoviendo así la cotización y el empleo formal. Este desafío se vuelve aún más relevante considerando la alta probabilidad de recesión para este año, en donde el empleo informal ganará terreno con fuerza. Actualmente, la tasa de ocupación informal se sitúa en torno a un 27%, representando un poco más de 2,4 millones de personas.

Conclusiones

Como hemos visto, la actual propuesta de reforma previsional posee una serie de riesgos de economía política y fragilidades institucionales que no han sido reconocidas por nuestras autoridades. Lo anterior es aún más grave, dado el carácter estatal y monopólico de la nueva institucionalidad propuesta, que será el gestor de grandes masas de ahorros y capitales que bien podrían influenciar las inversiones y el mercado de capitales en su totalidad, generando nuevos grupos de interés y una sociedad de cazadores de rentas. Tal como ha declarado el exministro de Hacienda Ignacio Briones (ver aquí), la excesiva concentración de funciones de gestión de ahorros en el Estado es «negativa», ya que da cuenta de un diseño institucional que muestra una «fe ciega de que el Estado va a hacer la pega, amén de los riesgos de captura política y gobernanza». Esperamos que los riesgos evidenciados en estas líneas se subsanen de cara a mejorar la reforma previsional. De lo contrario, avanzaremos una vez más hacia el dañino circulo vicioso que genera políticas públicas que, más que dar solución a los temas de fondo que aquejan a los chilenos, crea nuevos flancos, riesgos y problemas.

Publicado en El Líbero por Pablo Paniagua y Patricio Órdenes