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A favor de la corriente Publicado en La Segunda, 18.10.2023

A favor de la corriente

Según el libro «Ecología de libre mercado», publicado por la Fundación para el Progreso y del cual ofrecemos un fragmento, los incentivos que llevan a las personas a proteger la naturaleza a menudo se crean en el mundo privado y no en el público.

Las aguas subterráneas

Al igual que con la adjudicación del caudal de las corrientes interiores, tampoco existen en la práctica oportunidades de que el mercado desempeñe un papel importante en la adjudicación de las aguas subterráneas de los Estados Unidos. La ecología de libre mercado ayuda a explicar qué es lo que ha impedido la aplicación del mercado y cómo la comercialización podría haber aliviado los problemas de asignación de este recurso. Desde hace 40 años está aumentando a ritmo constante el consumo de aguas subterráneas. En el Oeste, con estas reservas se cubre el 46 por 100 de las necesidades de aguas municipales y el 44 por 100 de las industriales. La creciente demanda hace que las extracciones superen el volumen de las reposiciones naturales en casi todas las cuencas subterráneas occidentales. Kenneth Frederick ha calculado que las extracciones en los acuíferos subterráneos del Oeste superan a las reposiciones en más de 22 millones de pies por acre al año. El agotamiento de estas reservas se produce tanto en las áreas urbanas como en las rurales del territorio norteamericano. En Tucson, Arizona, la más populosa ciudad estadounidense cuyo suministro depende enteramente de estos acuíferos, el nivel de los depósitos ha descendido cerca de 50 metros desde 1960; el nivel del agua en el subsuelo del Dallas Fort Worth ha caído 150 metros. Parecidas situaciones se registran en el valle de San Joaquín, California, en Houston, Texas, y en Savannha, Georgia. Uno de los más dramáticos casos de agotamiento es el del acuífero de Ogallala, que se extiende desde Dakota del Sur hasta el Noroeste de Texas. Desde 1940, esta enorme reserva subterránea está siendo explotada para regadío y las extracciones superan a las realimentaciones en un 22 por 100 en años normales y en un 161 por 100 los años secos. Las extracciones de la cuenca del North Platte son un 40 por 100 superiores a las reposiciones. En South Platte estos valores alcanzan el 60 por 100.

¿Tiene semejante agotamiento sentido económico? Desde el punto de vista de la eficiencia la respuesta puede ser afirmativa. Resulta adecuada esta «<explotación» de una cuenca si se espera que el valor futuro del agua será más bajo que su valor actual. El problema real en lo relativo a la gestión de las aguas subterráneas consiste en inducir a los usuarios a respetar cuotas de extracción óptimas. Se consigue este óptimo cuando el valor marginal neto del agua que se extrae es igual al valor marginal neto del agua que se deja en la cuenca para extracciones futuras. Una dificultad considerable para la asignación de las aguas subterráneas radica en el hecho de que no se benefician del valor del agua dejada en la cuenca sólo las personas que deciden conservarla. El agua reservada para el futuro es un recurso fugitivo, es decir, cualquiera puede utilizarlo. Supongamos que un individuo tiene que decidir entre dejar agua en la cuenca para compensar escasas precipitaciones futuras o recurrir a las aguas superficiales disponibles. Incluso en el caso de que crea que el valor del consumo actual es más bajo que el que tendrá este recurso en el futuro, sus incentivos para dejar reservas de agua en la cuenca se verán mermados cuando considere que otros usuarios podrán bombear el agua inmediatamente. Todos y cada uno advierten que lo que se deja para más adelante puede ser aprovechado por otros. En ausencia de demandas de propiedad segura, el valor de futuro equivale a cero en la ecuación.

Los usuarios de aguas subterráneas no pueden optimizar las tasas de extracción si no están claramente definidos por las instituciones pertinentes y por los tribunales los derechos sobre el agua de las cuencas. Sólo entonces podrán calcular cuidadosamente el valor actual y futuro de los suministros. Así, pues, el primer paso para solucionar el problema del agotamiento del agua es asegurar unos derechos bien definidos sobre el uso de las reservas subterráneas, lo que facilitará, a su vez, las transferencias de mercado. Para profundizar en el conocimiento de la actual estructura de los derechos de propiedad es importante advertir que la legislación sobre aguas subterráneas se fundamenta en el derecho civil inglés. Dado que era poco lo que se sabía sobre la hidrología de estas aguas, se atribuían los derechos sobre las mismas a los propietarios de la superficie. Como ha destacado Frank Trelease, <<a la luz de esta ignorancia científica y jurídica, se le concedía al propietario de la superficie un dominio total sobre su "propiedad", es decir, manos libres para actuar como bien quisiera con el agua hallada en su terreno, sin tener en cuenta los daños». Cuando los derechos sobre las aguas subterráneas no están adjudicados o lo están a partir de la propiedad de la superficie, pueden surgir graves problemas para los intereses de la colectividad. Cada individuo procura obtener el beneficio máximo extrayendo el agua antes que los demás, porque los costes del bombeo aumentan a medida que descienden los niveles. Surge así la «tragedia de los bienes comunes>>, porque todos se sienten incentivados a bombear el agua antes que cualquier otro. El resultado es el rápido agotamiento de las reservas.

Estos derechos tan precariamente definidos sobre las aguas subterráneas no tuvieron graves consecuencias mientras fue escasa la demanda. Pero al aumentar ésta, los cambios que se produjeron en la gestión no generaron una utilización más eficaz de los acuíferos. Por ejemplo, a los propietarios de la superficie se les garantizaba el derecho sobre las aguas subterráneas partiendo del supuesto de un «uso razonable». El problema de esta norma del uso razonable consiste en que la interpretación de lo razonable ha estado sujeta a los caprichos de jueces y administradores, lo que se ha traducido en una gran inseguridad sobre el alcance de los derechos. Además, la regla de la igualdad de derechos ha sido entendida de ordinario en el sentido de que el uso del agua quedaba circunscrito al terreno de la superficie y que no podía transferirse a ningún otro lugar. Si se desarrollara un sistema de derechos de propiedad sobre las aguas subterráneas parecido al de la doctrina de la consignación preferente, podría conseguirse una mejor conservación de la misma. El economista Vernon Smith ha dado un paso en esta dirección con su propuesta de emitir dos tipos de certificados de propiedad: uno que confiere el derecho a un porcentaje del total del agua de una cuenca y otro que acredita el derecho a un porcentaje del promedio anual de renovación del caudal. El máximo de adjudicaciones iniciales de cada uno de estos dos certificados sería proporcional a las cuotas de bombeo de los usuarios durante un período previo. En la cuenca de Tucson, Arizona, utilizando como período base el año 1975, las adjudicaciones iniciales serían una función de los 224.600 pies por acre extraídos durante el citado año. Si un individuo consumió x(i) pies por acre, su cuota Pc(i) sería x(i)/224.600. Podría concedérsele un certificado de propiedad por un derecho de almacenamiento Pc(i) proporcional a las reservas totales de la cuenca del Tucson, estimadas en cerca de 30 millones de pies por acre en 1975, más otro certificado de propiedad por un derecho Pc(i) al caudal proporcional a la media anual de renovación de dicho caudal, calculada en 74.600 pies por acre al año. Con todo, si las asignaciones iniciales se basan en el uso antecedente, podrían generarse despilfarros de agua cuando los titulares de derechos se vieran compelidos a competir por el bombeo del agua almacenada. Para prevenirlo, las adjudicaciones iniciales podrían basarse en la extensión de las propiedades superficiales que recubren el acuífero y no en el uso precedente. Con el propósito de aplicar los derechos nuevamente definidos, podrían utilizarse bombas provistas de contador y llevar a cabo lecturas periódicas. Al final de cada año se harían los ajustes a base de restar a cada usuario, de su cuota sobre el total del agua renovada, la cantidad que ha consumido. Podría recurrirse a caudales de aguas superficiales o a otras fuentes de reposición para calcular el caudal total de renovación en un año dado. Podrían imponerse penalizaciones a quienes bombearan más agua de la que les corresponde o podrían restarse de los derechos futuros los excedentes extraídos, cargando intereses. La autorización para transferir derechos de propiedad sobre las reservas y los caudales podría aumentar la eficiencia, porque los usuarios tendrían motivos para comparar los costes de oportunidad de varios usos. Además, los usuarios de aguas subterráneas tendrían una mayor oportunidad para estabilizar los niveles de agua si pueden realizar intercambios con otros proveedores foráneos, tal como pueden hacer ya de hecho, en algunos estados, los usuarios de aguas superficiales. Podrían graduar sus reservas y sus caudales a base de comprar en años de sequía y de vender cuotas temporales en años pluviosos. Al igual que en los intercambios de aguas superficiales, también los de las aguas subterráneas deberían basarse en criterios de consumo, para proteger a compradores y vendedores frente a terceros. El sistema de intercambio tiene un  efecto beneficioso adicional porque distribuye el riesgo de los años de sequía entre muchos productores y consumidores. Quienes no deseen correr riesgos tendrían incentivos para adquirir o retener mayores cuotas de reservas de aguas subterráneas y de corrientes superficiales. La comercialización del agua incorporaría un plan voluntario de ahorro que permitiría a los usuarios estar prevenidos frente a años de sequía. Pero la adjudicación de derechos de propiedad sobre las reservas y los caudales no resuelve necesariamente todos los problemas de los acuíferos comunes. El propietario de un título sobre las reservas de agua tendría que afrontar los altos costes de extracción impuestos por las cuotas de utilización de otros extractores. Estos efectos de terceras partes podrían reducirse mediante el sistema de utilización conjunta, un tipo de convenio contractual desarrollado en las operaciones de recuperación del petróleo, para suavizar los problemas de las reservas comunes. Mediante este acuerdo, todas las partes se comprometen a utilizar métodos convenidos de extracción y entrega y a compartir los costes. Algunos pozos se cerrarían mientras que se mantendrían otros en funcionamiento. Se elegirían estratégicamente estos últimos para solucionar el problema de los conos de depresión, en virtud del cual al bombear un pozo se extrae también alguna cantidad de agua de los pozos adyacentes. La cuota de los costes de elevación del agua de cada usuario podría calcularse sobre la base de la cuota de utilización. Esta utilización conjunta puede ocasionar mayores costes de entrega, pero puede también generar un aumento del volumen del agua almacenada y una reducción, por tanto, de los costes de extracción. Por supuesto, dado que la utilización conjunta requiere la cooperación de cuantos poseen cuotas de aguas subterráneas, la negociación de tales acuerdos puede ocasionar mayores costes de transacción que los convenidos bilateralmente. De todas formas, los aumentos del valor del agua subterránea y los costes generados por las extracciones excesivas pueden justificar el procedimiento de la utilización conjunta, al menos en los casos de cuencas pequeñas. Pero lo verdaderamente importante en este punto es eliminar o paralizar la creación de obstáculos legales que impidan llevar a cabo estos acuerdos. Y esto significa suprimir las restricciones sobre los terrenos de la superficie y sobre los criterios de uso razonable y elegir una batería de normas que intensifiquen la especificidad, la aplicabilidad y la transferibilidad de los derechos de propiedad.

Conclusión

Durante los años 80, la gestión del agua entró en el Oeste en una nueva era. Aumentaron las demandas sobre unos recursos hídricos limitados y aumentaron también los intereses ecológicos, la deuda federal y las repercusiones de los conflictos legales sobre el agua. Y, además, la perturbada economía agrícola se vio azotada por la sobreproducción. De todos modos, el impulso más poderoso para introducir cambios en las instituciones sobre el agua fue, con mucho, el incremento de la demanda de valores ecológicos y recreativos. Zach Willey, en su condición de economista del Environmental Defense Found, acentúa: «Cien años más de desarrollo [del agua] y al ecologismo se le habría echado a puntapiés de todas partes». Pero intentar rehabilitar el medio ambiente significa reconocer todos los intereses hídricos. Willey concluye: «Uds. no podrán conseguirlo a gran escala privando de recursos a la industria o a la agricultura... Sólo lo conseguirán a través de un sistema de incentivos... El planteamiento de Willey consiste en "poner manos a la obra y hacer algunos tratos"», pero para ello es preciso que antes se acometan varias reformas institucionales. El Bureau of Reclamation pide el 35 por 100 del agua entregada en el Oeste, que está siendo suministrada a precios altamente subvencionados. Para empeorar las cosas, se han puesto obstáculos infranqueables a la comercialización, que cedería el agua a alternativas más valiosas. Ninguna de estas condiciones es compatible ni con la conservación ni con una asignación eficiente. Para aprovechar las ventajas del mercado, los responsables de las decisiones políticas deben encontrar medios para definir los derechos de propiedad sobre el agua, aplicarlos, hacerlos transferibles y luego defenderlos frente a las teorías que erosionan estos principios. La doctrina de la consignación preferente apoya estas ideas, mientras que la de la custodia y administración pública las menoscaba. Al limitar la aplicación de esta última teoría y ampliar al caudal de las aguas interiores las demandas de la doctrina de la consignación preferente, al utilizar conjuntamente los esfuerzos de extracción e instituir una clara definición de los derechos de propiedad sobre las cuencas de las aguas subterráneas, y al reducir los impedimentos de los intercambios, los políticos prestan una eficaz contribución a la mejora del sistema de asignación de las aguas nacionales. Podría reforzarse la creación y expansión de coaliciones capaces de poner en marcha las necesarias reformas institucionales mediante le comprobación de que una comercialización eficaz del agua puede reducir no sólo la degradación del medio ambiente sino también los déficits presupuestarios y el papel del gobierno.

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Las opiniones expresadas en esta publicación son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan las de Fundación para el Progreso, ni las de su Directorio, Senior Fellows u otros miembros.

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